Ullensaker kommunes egen advokat sier seg enig i at formannskapet tråkket feil da de fjernet «grønn grense» fra kommuneplanen før den ble lagt ut på høring. Vi reagerte spontant og kraftig gjennom å be kommunens advokat utrede problemstillingen, og samtidig satte vi i gang med å få kontrollutvalget på banen. Kontrollutvalget vil behandle saken på sitt førstkommende møte, og kommunens advokat gir oss nå medhold!
Ombudsrollen er helt sentral for oss i Venstre. Lokaldemokrati, medbestemmelse, innsyn og etterprøvbarhet er ryggmargsreflekser for oss. Og når saken i tillegg dreier seg om natur, byutvikling og klima – ja da trykker vi på «den store knappen»!
Og vi har rett!
Vi merker oss følgende to passuser i juristens brev:
«Dersom kommunestyret ønsker å vedta en arealplan med vekstgrense, må arealplanen legges ut til nytt offentlig ettersyn, jf. PBL § 11-15.»
og:»Formannskapets avgjørelse på dette område framstår som et brudd på instruks.»
Her er juristens svar til gruppeleder Stein Vegar Leidal:
Sammendrag og konklusjon:
Gruppeleder for Venstre Stein Vegar Leirdal er kritisk til at formannskapet har avveket fra vedtak i kommunestyret ved utleggelse av utkast til kommuneplan til offentlig ettersyn. Formannskapet valgte å ta ut vekstgrensen, som kommunestyret besluttet skulle innarbeides i planen gjennom vedtatt planprogram.
Ullensaker kommune er en hierarkisk organisasjon. Kommunestyret er det øverste organet. Kommunestyret kan delegere myndighet til og fastsette instrukser for underordnede organ. Delegeringsbeslutningen fastsetter rammen for det underordnede organets kompetanse (myndighet).
Formannskapets avgjørelse på dette område framstår som et brudd på instruks. Pliktbrudd kan være gjenstand for irettesettelse, men ikke til ugyldighet. Dette forutsatt at avgjørelsen ligger innenfor rammen av loven, noe jeg mener den gjør i dette tilfellet. Det kan ikke utledes en plikt av plan- og bygningsloven til å innarbeide en vekstgrense i en kommuneplan.
Jeg legger til grunn at kommunestyret har delegert myndigheten til å legge planen ut til offentlig ettersyn etter PBL § 11-14. Jeg kan ikke se at det ved delegeringen er lagt inn begrensninger iden delegerte myndigheten. Som nevnt mener jeg planforslaget formannskapet har lagt ut til offentlig ettersyn er innenfor lovens rammer.
Bruddet på instruks kan repareres ved at kommunestyret slutter seg til det vedtaket formannskapet har gjort i saken.
Dersom kommunestyret ønsker å vedta en arealplan med vekstgrense, må arealplanen med vekstgrense legges ut til nytt offentlig ettersyn, jf. PBL § 11-15. Dette må skje av hensyn til berørte grunneiere og rettighetshavere, men også av hensyn til den interesserte allmennhet og berørte offentlige myndigheter som også har innsigelsesrett.
Fravær av vekstgrense i endelig plan, kan gi grunnlag for innsigelse, jf. PBL § 8-2.
Kort om faktum:
Gruppeleder for Venstre Stein Vegar Leirdal, ber rådmannens vurdering av følgende forhold:
Under formannskapets behandling 18/6 av kommuneplanen, førstegangs behandling før høring, valgte flertallet å fjerne henvisningene til den inntegnede vekstgrensen. «Vekstgrense» erstatter begrepet «grønn strek» som alle kommuner i Akershus er pålagt å trekke gjennom føring i Regional plan for areal og transport.
Kommunestyret vedtok i fjor, under sin behandling av sak om planprogram for kommuneplanrulleringen, at den grønne streken skulle trekkes under årets rullering.
Jeg ber derfor om rådmannens vurdering av det juridiske rundt at formannskapet, som et utvalg underordnet kommunestyret, gjør denne endringen.
I tillegg har formannskapets endring, etter mitt syn, den betenkelige konsekvens at både eventuelle tiltakshavere og offentligheten får redusert sin mulighet til å påvirke plasseringen av vekstgrensen/den grønne streken siden den utgår som tema ved første gangs høring. Temaet må evt. fremmes av høringsinstansen på eget initiativ, og ikke alle innehar kunnskapen som kreves for dette.
Jeg bruker begrepet «vekstgrense» slik det er beskrevet i sak 79/19 til formannskapet den 11.06.2019:
Det fremkommer av regional areal- og transportplan at alle kommuner skal trekke en «grønn grense» rundt regionbyer og de viktigste tettstedene. I Ullensaker skal det trekkes en slik grense rundt Jessheim og Kløfta. Rådmannen mener begrepet «grønn grense» er misvisende ettersom denne grensen ikke har noe med verken marka grense eller grense mot landbruksområder å gjøre. Dette skal være en avgrensning for hvor hoveddelen av befolknings- og næringsveksten i kommunen skal komme. Rådmannen er av den oppfatning at begrepet vekstgrense er mer dekkende enn «grønn grense». Rådmannen foreslår å trekke denne grensen i dagens byggesone på Kløfta og Jessheim inkludert Gardermoen næringspark. Innenfor disse grensene skal 90 % av veksten i Ullensaker komme, fordelt med 75 % på Jessheim og 15 % på Kløfta. Grensen er ikke juridisk bindende, men gir klare føringer for den framtidige utviklingen av kommunen.
Problemstillinger:
Har formannskapet myndighet til å utelate vekstgrensen i planutkastet?
Dersom planutkastet ikke inneholder omtale av vekstgrense, kan kommunestyret ta inn slik bestemmelse i endelig versjon av kommuneplanen, uten forutgående offentlig ettersyn?
Hva er konsekvensene av å vedta en kommuneplan for Ullensaker kommune, som ikke inneholder vekstgrense som beskrevet i Regional plan for areal og transport?
Vurdering:
Underordnet organs kompetanse
Venstre er kritisk til at formannskapet har avveket fra vedtak i kommunestyret ved utleggelse av utkast til kommuneplan til offentlig ettersyn. Formannskapet valgte å ta ut vekstgrensen, som ble besluttet innarbeidet i planen av kommunestyret. De er av den oppfatning at et underordnet organ, er forpliktet til å holde seg innenfor rammen av delegert myndighet og instrukser fra overordnet organ.
Ullensaker kommune er en hierarkisk organisasjon, hvor kommunestyret er det øverste organet. Kommunestyret kan delegere myndighet til og fastsette instrukser for underordnede organ. Delegeringsbestemmelsen fastsetter rammen for det underordnede organets kompetanse (myndighet). Det gjelder både personelle kompetanse (hvem som er rette vedkommende til å treffe avgjørelsen), materiell kompetanse (innholdsmessig myndighet, hva organet saklig kan beslutte om) og tidvis den prosessuelle kompetansen (hvilke saksbehandlingsregler som skal følges).
Kommunestyret kan også instruere formannskapet om hvordan det skal forholde seg til sakens realitet.
I denne saken skal kommuneplanen rulleres, jf. plan- og bygningsloven (PBL) § 11-4. Myndigheten til å vedta ny kommuneplan ligger til kommunestyret, jf. PBL § 11-15, og kan ikke delegeres. Kommunestyret har delegert myndighet til formannskapet (jf. PBL § 3-3 annet ledd) til å utføre enkelte steg i prosessen, herunder beslutte at planutkastet skal legges ut til offentlig ettersyn, jf. PBL § 11-14.
Ved behandlingen av planprogrammet vedtok kommunestyret at forarbeid med innføring av «grønngrense» skulle påbegynnes parallelt med utarbeidelsen av revidert kommuneplan. «Vekstgrense» har i kommunens terminologi samme betydning som Fylkeskommunens begrep «grønn grense». Begrepsbruken ble begrunnet som følger:
Rådmannen mener begrepet «grønn grense» er misvisende ettersom denne grensen ikke har noe med verken marka grense eller grense mot landbruksområder å gjøre. Dette skal være en avgrensning for hvor hoveddelen av befolknings- og næringsveksten i kommunen skal komme. Rådmannen er av den oppfatning at begrepet vekstgrense er mer dekkende enn «grønn grense».
Forslagsstiller opplyser at intensjonen med vedtakspunktet var at det skulle innarbeides en vekstgrense i kommuneplanen. Jeg ser at forslaget kunne vært mer presist, men er av den oppfatning at det er naturlig å forstå vedtaket som en beslutning av vekstgrense skulle innarbeides i arealdelen.
Ved utleggelse av planutkastet til offentlig ettersyn vedtok formannskapet at vekstgrensen ble tatt ut av planen. Jeg er blitt opplyst at flertallet i formannskapet var av den oppfatning at vekstgrensen eventuelt kunne tas inn i planen igjen, dersom høringsinstansene ønsket dette.
Formannskapets avgjørelse på dette område framstår som et brudd på instruks. Pliktbrudd kan være gjenstand for irettesettelse, men ikke til ugyldighet. Dette forutsatt at avgjørelsen ligger innenfor rammen av loven, noe jeg mener den gjør i dette tilfellet. Det kan ikke utledes en plikt av plan- og bygningsloven til å innarbeide en vekstgrense i en kommuneplan.
Det framkommer ikke av kommunens delegeringsreglement at formannskapet er gitt myndighet etter PBL § 11-14 til å legge planen ut til offentlig ettersyn. Det skyldes en inkurie. Det er fast praksis at formannskapet eller administrasjonen legger plansaker ut til offentlig ettersyn. Delegert myndighet på dette området framkommer i delegeringsreglementet knyttet til reguleringsplaner. Det er ikke gitt begrensninger i den delegerte myndigheten. Det innebærer at dersom formannskapet legger ut en plan som er innenfor rammen av plan- og bygningsloven, vil vedtaket være gyldig. Så er etter min oppfatning tilfelle i denne saken.
Virkninger av brudd på instruks og muligheten for å reparere feilen
Formannskapet kunne forebygget feilen ved å legge sak om utleggelse til offentlig ettersyn uten vekstgrense fram for kommunestyret.
Feilen kan repareres ved at kommunestyret slutter seg til det vedtaket formannskapet har gjort i saken.
Dersom kommunestyret ønsker å vedta en arealplan med vekstgrense, må arealplanen legges ut til nytt offentlig ettersyn, jf. PBL § 11-15. I forbindelse med den etterfølgende behandlingen i kommunen kan det gjøres mindre endringer i forslaget, blant annet for å imøtekomme innvendinger som er fremkommet under høringen. Endringene må imidlertid ikke være så omfattende at det som vedtas i realiteten er en annen arealbruk enn den som var gjenstand for høring og offentlig ettersyn. I så fall krever loven at planen, eller de delene av den som ønskes endret, tas opp til ny behandling, det vil si at det må utarbeides et nytt planforslag som sendes på ny høring og legges ut på [Side 280] nytt til offentlig ettersyn etter § 11-14 første ledd. Uttrykket «bruk av arealer» kan ikke forstås så snevert at bestemmelsen bare kommer til anvendelse der det er tale om å endre selve arealformålet. Også andre endringer i planforslaget vil kunne tilsi at de aktuelle delene av planen undergis ny behandling. Det avgjørende må være om det er tale om endringer av vesentlig betydning for arealbruken som høringsinstansene ikke har hatt foranledning til å uttale seg om. Dette må skje av hensyn til berørte grunneiere og rettighetshavere, men også av hensyn til den interesserte allmennhet og berørte offentlige myndigheter som også har innsigelsesrett.
Fravær av vekstgrense i endelig plan, kan gi grunnlag for innsigelse, jf. PBL § 8-2. Ullensaker kommune har ikke en absolutt forpliktelse til å følge opp de ulike føringene i en regional plan. Det kan oppstå situasjoner som planen ikke fanger opp, eller forholdene kan endre seg slik at det nå ikke føles naturlig å følge planen selv om den ennå ikke er revidert. Dette kan unntaksvis tale for løsninger som ikke følger av planen. Jeg har ikke opplysninger som tilsier at så bør være tilfelle for spørsmålet om vekstgrense.
Kilder:
Formannskapets vedtak i sak 109/19 den 18.06.2019:
Formannskapet legger forslag til kommuneplan for Ullensaker 2019–2030 med samfunnsdel og arealdel inkludert planbestemmelser, plankart og planbeskrivelse datert 3.6.2019, ut til offentlig ettersyn i minimum 6 uker, jf. planlov bygningsloven §§ 5-2 og 11-14. med følgende endringer:
…
- Temakart for «Vekstgrense Jessheim og Kløfta» tas ut av planen.
Vedtak planprogram kommunestyret 64/17:
Kommunestyret fastsetter planprogrammet for ny kommuneplan, datert 03.08.17, jf. PBL. §§ 4-1 og 11-13.
…
- Forarbeid med innføring av ‘grønn grense’ påbegynnes parallelt med utarbeidelsen av revidert Kommuneplan.
Juridisk teori om delegering:
NOU nr 4 2016 – Ny kommunelov. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2016-4/id2478743/sec9#kap8-8
8.8 Disposisjoner foretatt uten fullmakt eller myndighet
8.8.1 Innledning
Ansatte og folkevalgte kan som hovedregel opptre på vegne av kommunen, hvis vedkommende har fått tildelt slik myndighet eller fullmakt gjennom delegering eller i lov. Kommunen vil være bundet av disposisjoner som er foretatt innenfor gyldig delegering eller innenfor lovhjemmel. Hvilken fullmakt eller myndighet (også omtalt som kompetanse) en lovbestemmelse eller en delegering gir, vil bero på en tolkning av loven eller delegeringen. Kommuneloven § 6 bygger på at det er kommunestyret som treffer beslutninger på kommunens vegne. Annet kan likevel fremgå av lov eller gyldig vedtak om delegering.
Det kan hende at noen går utover den myndighet eller fullmakt de har – eventuelt at de handler uten å ha myndighet eller fullmakt overhodet… Bør kommunen i noen tilfelle bli bundet av slike disposisjoner – og i så fall i hvilke tilfeller? Utgangspunktet og hovedregelen i dag er at kommunen ikke blir bundet av slike disposisjoner, men at det i visse situasjoner likevel kan være motsatt. Spørsmålet er ikke lovregulert, og rettspraksis er begrenset. I konkrete saker kan det derfor være vanskelig å vite hva som er gjeldende rett.
Disse spørsmålene kan være aktuelle både i situasjoner der det kan være snakk om binding ved privatrettslige disposisjoner (se nærmere om dette i punkt 8.8.2.2), og der det er snakk om binding ved offentlig myndighetsutøvelse. I mandatet nevnes særlig den første situasjonen, men utvalget har vurdert begge situasjoner.
…
Når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse, mener utvalget at kommuneloven ikke bør regulere hvilke virkninger det skal ha at noen i kommunen har gått utenfor sin myndighet ved utøvelse av offentlig myndighet.
8.8.2 Gjeldende rett
8.8.2.1 Generelt
…
Hvis noen handler utover sin myndighet eller fullmakt, er hovedregelen at kommunen ikke er bundet av slike disposisjoner. For at kommunen skal bli bundet, må det være et rettslig grunnlag eller regelverk som gjør at kommunen blir bundet. Dette kalles gjerne regler om legitimasjon eller representasjon.
…
Spørsmålet om hva som skjer hvis noen andre enn ordføreren går utover sin myndighet eller fullmakt, vil således kunne løses ulikt avhengig av om det dreier seg om privatrettslige disposisjoner eller offentlig myndighetsutøvelse. Ulike regelsett vil være aktuelle for å vurdere konsekvensene av en fullmakts overskridelse: den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren og den privatrettslige fullmakts læren. For begge grupper er imidlertid rettssituasjonen ganske uklar. Det finnes lite lovgivning, og i juridisk teori fremmes ulike tolkninger og synspunkter. Det er relativt få dommer om problemstillingene, og de dommene som finnes, er ofte så konkret begrunnet at de kan tolkes ulikt og gir lite prinsipielle avklaringer om rettssituasjonen.
8.8.2.3 Utøvelse av offentlig myndighet
Når kommunen utøver offentlig myndighet, kan det oppstå spørsmål om hvorvidt kommunen blir bundet dersom noen går utover sin fullmakt eller myndighet. I denne sammenhengen blir dette i realiteten et spørsmål om hvorvidt et vedtak er gyldig til tross for at det er fattet av noen som ikke hadde rettslig kompetanse til å fatte det.
Ved utøvelse av offentlig myndighet, for eksempel byggetillatelse, tvangsvedtak i medhold av barnevernloven, e.l., reguleres spørsmålet om ugyldighet av den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren.
Den forvaltningsrettslige ugyldighetslære er dels ulovfestet, dels regulert i forvaltningsloven. Feil ved innholdet i et vedtak vil som oftest medføre ugyldighet, mens feil ved måten vedtaket har blitt fattet på (tilblivelsesmangler), som oftest kun medfører ugyldighet dersom feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold. For saksbehandlingsfeil (det vil si brudd på saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven) er dette direkte sagt i forvaltningslovens § 41. Brudd på disse saksbehandlingsreglene vil normalt ikke føre til ugyldighet med mindre det foreligger en rimelig mulighet for at feilen kan ha virket inn på avgjørelsens innhold. I tillegg kommer ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper om ugyldighet. Her er det ulike synspunkter på både innhold og rekkevidde, og utvalget finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette.
En feil som består av at noen har fattet et vedtak uten å ha myndighet eller fullmakt til å fatte et slikt vedtak, omtales som en personell kompetansemangel. En gjennomgang av rettskildene viser at det er usikkert om den forvaltningsrettslige ugyldighetslære kommer til anvendelse ved personelle kompetansemangler.
8.8.2.4 Kort om hvem som kan treffe beslutninger for kommunen
Juridiske rettssubjekter kan ikke treffe beslutninger selv. Rettslige disposisjoner forutsetter at fysiske personer handler på vegne av dem. Hvem som kan handle på vegne av en kommune, er i forvaltningsretten vanlig å drøfte som kravene til personell kompetanse. Et viktig grep i kommuneloven er at all beslutningskompetanse i en kommune som et utgangspunkt skal ligge hos kommunestyret og fylkestinget. Skal andre organer eller personer ha beslutningskompetanse, må dette enten ha grunnlag i lov eller i delegering. Samtidig bygger loven på en relativt vid adgang til å delegere kompetanse til andre kommunale organer. Med mindre annet følger av lov, kan kommunestyret delegere alle avgjørelser til formannskap og fylkesutvalg, faste utvalg, kommunedelsutvalg og kommuneråd og fylkesråd. Også for en del andre organer åpner kommuneloven for en alminnelig delegeringsadgang med mindre beslutningen eller sakstypen er av prinsipiell betydning. Det gjelder for eksempel delegering til ordfører, leder eller arbeidsutvalg i fast utvalg eller kommunedelsutvalg og administrasjonssjefen. Loven oppstiller også en del andre mer generelle skranker for delegering til styrer for institusjon,29 komiteer,30 kommunestyre- og fylkestingskomiteer.31
Utgangspunktet er at den som lovlig har fått kompetansetildeling, også kan delegere denne videre innenfor kommunen. Om annet ikke fremgår av kompetansetildelingen eller lov, kan for eksempel administrasjonssjefen delegere sin kompetanse videre til etatsjefer. På denne måten kan det oppstå lange delegeringskjeder. Kommunestyret har delegert til formannskapet, formannskapet til administrasjonssjefen og administrasjonssjefen til en rektor. En slik delegeringskjede kan for eksempel gi rektor kompetanse til å foreta innkjøp av skrivebøker på vegne av kommunen. For at det skal foreligge personell kompetanse, må alle kompetansetildelingene i en slik delegeringskjede være gyldige. Se foran i punkt 8.7 om delegering.
Den som er gitt kompetanse i enten lov eller gyldig vedtak om delegering, vil ha personell kompetanse. Foreligger det personell, materiell og prosessuell kompetanse til å treffe den aktuelle beslutningen, vil vedtaket være gyldig. Denne reguleringen av personell kompetanse er felles for alle typer avgjørelser. Reguleringen er med andre ord den samme enten kommunen utferdiger forskrifter, treffer enkeltvedtak eller inngår ulike typer avtaler. Disse rammene gjelder også når det i en kommune treffes interne beslutninger, som en instruks eller en delegering.
Kommuneloven har også enkelte bestemmelser som direkte gir fullmakt eller myndighet videre til andre enn kommunestyret. Det vises for eksempel til dagens § 9 om ordførers myndighet og dagens § 23 om administrasjonssjefens rolle. Videre gir for eksempel budsjettforskriften § 9 og § 2 fullmakt til administrasjonssjefen til å disponere innenfor budsjettvedtak.
8.8.3.5 Utøvelse av offentlig myndighet
Utvalget har også sett på spørsmålet om det bør innføres noen regler om hva som skal skje dersom noen går utover sin myndighet når det gjelder utøvelsen av offentlig myndighet. Det vil i praksis si at noen fatter et vedtak i en type sak der de ikke var rett person eller rett organ til å fatte et slikt vedtak, eller at noen fatter et vedtak med et innhold som går utover det de har myndighet til å fatte vedtak om.
Utvalgets flertall (Bjørnå, Flæet, Flåten, Halvorsen, Haugland, Kalheim, Nyrud, Neset, Nordby, Repsol, Stokstad og Ytterdal) har konkludert med at det ikke bør innføres noen særlig regel om dette i kommuneloven. Begrunnelsen for eventuelt å skulle regulere noe her er at det, som beskrevet foran, under punktet om gjeldende rett, er en del usikkerhet om hvordan gjeldende rett skal forstås.
Flertallet mener at spørsmålet om overskridelse av kompetanse ved offentlig myndighetsutøvelse ikke bør løses i kommuneloven. Konsekvensene av at noen har utøvd offentlig myndighet ved å fatte et vedtak uten å ha myndighet til å fatte et slikt vedtak, bør følge de alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene. Disse bør forbli ulovfestede eller reguleres i forvaltningsloven. Et viktig moment her er at reglene om dette bør være like for all offentlig virksomhet. Det er ingen grunn til at det skulle være særskilte regler for kommunen om dette.
Beskrivelse av vekstgrense i Ullensaker kommunes saksframlegg, sak 79/19 formannskapet 11.06.2019:
Vekstgrense
Det fremkommer av regional areal- og transportplan at alle kommuner skal trekke en «grønn grense» rundt regionbyer og de viktigste tettstedene. I Ullensaker skal det trekkes en slik grense rundt Jessheim og Kløfta. Rådmannen mener begrepet «grønn grense» er misvisende ettersom denne grensen ikke har noe med verken marka grense eller grense mot landbruksområder å gjøre. Dette skal være en avgrensning for hvor hoveddelen av befolknings- og næringsveksten i kommunen skal komme. Rådmannen er av den oppfatning at begrepet vekstgrense er mer dekkende enn «grønn grense». Rådmannen foreslår å trekke denne grensen i dagens byggesone på Kløfta og Jessheim inkludert Gardermoen næringspark. Innenfor disse grensene skal 90 % av veksten i Ullensaker komme, fordelt med 75 % på Jessheim og 15 % på Kløfta. Grensen er ikke juridisk bindende, men gir klare føringer for den framtidige utviklingen av kommunen.
Fylkesrådmenns saksframlegg til regional areal og transportplan https://www.dropbox.com/s/on2ypaxrfg445oe/Saksfremlegg%20fylkesr%C3%A5dmannen%20Akershus.pdf?dl=0 side 5:
Planforslaget legger opp til at vekst bør gå foran vern av jordbruksområder og regional blågrønn struktur i prioriterte vekstområder, mens vernet bør stå sterkere utenfor. Det legges opp til at det defineres en langsiktig grønn grense for de prioriterte vekstområdene, med visse forutsetninger for når vekst kan gå foran vern. En langsiktig grønn grense skal gjøre det mulig å planlegge for en langsiktig god utvikling av stedene, samtidig som tap av grønne arealer i sum reduseres. De prioriterte vekstområdene bør utvikles med fler funksjonalitet i sentrum, effektiv arealutnyttelse, bokvalitet og boligtilbud og innenfor gangavstand. Planforslaget har videre føringer for lokalisering av alle typer arbeidsplasser, handel og tjenester, og for terminalområder og regionale næringsområder for gods og logistikk.
…
Gjennomføring av vedtatt plan (s. 6)
I henhold til plan- og bygningslovens § 8-2 skal en regional plan legges til grunn for regionale organers virksomhet, og kommunale og statlig planlegging og virksomhet i regionen. Dette innebærer at planen ikke bare er førende for fylkeskommune og kommuner, men også for andre aktører i regionen, inkludert staten. Planens mål, strategier, retningslinjer og handlingsprogram må følges opp gjennom ordinære plan- og beslutningsprosesser i 22 kommuner i Akershus, Akershus fylkeskommune, Oslo kommune og hos statlige myndigheter. Planens eiere har et særlig ansvar for å påse at planen følges opp. Det skal legges frem en egen sak om fremtidig samarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om oppfølging av den regionale planen.
En regional plan med retningslinjer for arealbruk kan etter plan- og bygningsloven § 5-4 legges til grunn for innsigelse til arealplaner, dersom planforslag er i strid med planen. Strategier og strategiske kart er viktige føringer for samhandling mellom aktørene. Den regionale planen er konkret når det gjelder steder og føringer, for eksempel hvor vekst skal kunne gå foran vern, til forskjell fra de mer generelle statlige planretningslinjene. Hensikten er, at med en god ivaretagelse av den regionale planen, skal planbehandlingen bli mer forutsigbar og det skal bli mindre behov for bruk av innsigelse
Plan og bygningslovens bestemmelser om rettsvirkningen av regional areal og transportplan:
- 8-2. Virkning av regional plan
Regional plan skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen. (132)
Note (132) Ved Øystein Nore Nyhus. Noten er sist hoved revidert 11.01.2018.
En regional plan har ikke direkte rettsvirkninger overfor den enkelte borger. I likhet med de tidligere fylkesplanene er de derfor ikke «vedtak» i forvaltningslovens forstand. Da må de suppleres av regional planbestemmelse, se § 8-5.
Men planen forutsetter at offentlige myndigheter søker å følge den opp. Dette kan skje gjennom ytterligere planlegging, budsjettvedtak og vedtak i enkeltsaker. Regionale planer kan også gi grunnlag for innsigelse. Men offentlige myndigheter har ikke absolutte forpliktelser til å følge dem opp. Det kan oppstå situasjoner som planen ikke fanger opp, eller forholdene kan endre seg slik at det nå ikke føles naturlig å følge planen selv om den ennå ikke er revidert. Dette kan unntaksvis tale for løsninger som ikke følger av planen, se også prp. 32 s. 201 første spalte.
Ot.prp. nr. 32 (2007-2008 Merknader til § 8-2 Virkning av regional plan
En regional plan skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. I dette ligger det at et gyldig planvedtak skaper forpliktelser for offentlige myndigheter og organer til å søke å følge opp og gjennomføre planen. Dette kan skje som avtalt i forbindelse med handlingsprogrammet for planene, enten gjennom videre planlegging eller gjennom særlige tiltak, budsjetter og vedtak av enkeltsaker. En regional plan har liten hensikt hvis den ikke følges. Forpliktelsen gjelder både for kommuner, statlige organer og regional planmyndighet selv. Men en regional plan har ikke direkte rettsvirkning overfor den enkelte innbygger. Planen skaper altså verken rett eller plikt for den enkelte, med mindre det ikke er knyttet en regional planbestemmelse etter § 8-5 til planen.
Med uttrykket «legges til grunn» menes at planen heller ikke for myndighetene medfører absolutte forpliktelser av rettslig art. Den er imidlertid et grunnlag for å reise innsigelser til planforslag som kan ha rettslig binding. Andre myndigheter, organisasjoner eller enkeltpersoner vil ikke kunne reise rettslige krav mot noen myndighet på grunnlag av det som står i en regional plan. Det viktige er at alle berørte myndigheter har som sitt mål at planen skal gjennomføres. Det betyr at planen også vil være et innspill til statlig planlegging og et grunnlag for videre tiltak, budsjetter og enkeltvedtak. Både forutsetninger og forhold forøvrig vil kunne endre seg etter at planen er vedtatt. Det kan også [side 201] oppstå situasjoner og enkeltsaker som planen ikke fanger opp på en god måte. Slike forhold kan unntaksvis tilsi andre løsninger enn det som følger av planen. Dette bør fortrinnsvis vurderes ved rulleringen av handlingsprogrammet. Det må med andre ord foreligge endringer i forutsetningene eller andre særlige grunner for å fravike en vedtatt plan.
PBL. Virkningen av å endre et planutkast etter høring
- 11-15. Vedtak av kommuneplan
Kommunestyret selv vedtar kommuneplanen. (244) Dersom kommunestyret vil treffe vedtak om kommuneplanens arealdel som medfører en bruk av arealer som ikke har vært gjenstand for høring under planbehandlingen, må de deler av planen som ønskes endret, tas opp til ny behandling. (245)
Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) Merknader til § 11-15 Vedtak av kommuneplan
… Dersom kommunestyret vil gjøre endringer i planen som ikke har vært på høring eller offentlig ettersyn, må disse endringene tas opp til ny behandling. Kommunestyret må da sende saken i retur til administrasjonen, som forbereder en ny sak. Dersom endringene er av en slik karakter at de faller inn under reglene i § 4-1 om planprogram, skal det utarbeides et slikt program, jf. § 11-13. Forslaget sendes deretter på ny høring og offentlig ettersyn av de endringene kommunestyret ønsker å gjøre, jf. § 11-14. Planendringen sendes så for behandling i kommunestyret, jf. § 11-15. Bakgrunnen for bestemmelsen er å sikre at alle deler av kommuneplanen har vært gjenstand for nødvendig formell planprosess og at virkningene av planen er tilfredsstillende vurdert.
Plan- og bygningsloven [lov av 2008] med kommentarer [2010] Frode A. Innjorda (red.) © Gyldendal Norsk Forlag AS 2010
Andre punktum regulerer kommunestyrets adgang til å gjøre endringer i planforslaget for så vidt gjelder kommuneplanens arealdel. Formålet med bestemmelsen, som innebærer en lovfesting av det som også ble ansett for å gjelde etter loven av 1985, er å sikre at alle deler av kommuneplanens arealdel har vært gjenstand for lovbestemt medvirkning, og at virkningene av planen er tilfredsstillende vurdert før den vedtas av kommunestyret, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 226. Utgangspunktet er at kommunestyret skal ta standpunkt til det planforslag som har vært ute på høring og offentlig ettersyn i henhold til § 11-14 første ledd. I forbindelse med den etterfølgende behandlingen i kommunen kan det gjøres mindre endringer i forslaget, blant annet for å imøtekomme innvendinger som er fremkommet under høringen. Endringene må imidlertid ikke være så omfattende at det som vedtas i realiteten er en annen arealbruk enn den som var gjenstand for høring og offentlig ettersyn. I så fall krever loven at planen, eller de delene av den som ønskes endret, tas opp til ny behandling, det vil si at det må utarbeides et nytt planforslag som sendes på ny høring og legges ut på [Side 280] nytt til offentlig ettersyn etter § 11-14 første ledd. Uttrykket «bruk av arealer» kan ikke forstås så snevert at bestemmelsen bare kommer til anvendelse der det er tale om å endre selve arealformålet. Også andre endringer i planforslaget vil kunne tilsi at de aktuelle delene av planen undergis ny behandling. Det avgjørende må være om det er tale om endringer av vesentlig betydning for arealbruken som høringsinstansene ikke har hatt foranledning til å uttale seg om, jf. Pedersen m.fl.: Plan- og bygningsrett (2000) s. 352 om det tilsvarende spørsmålet etter loven av 1985. Til det nye planforslaget må det lages en ny planbeskrivelse etter § 4-2. Dersom det er nødvendig med nye utredninger, for eksempel for å klargjøre virkningene av det endrede planforslaget, må det også vedtas et nytt planprogram etter § 4-1 som trekker opp rammene for dette utredningsarbeidet.
Med vennlig hilsen
Klaus Wike
Seniorrådgiver | Rådmannens stab
Tlf.: 66 10 80 46 |90 03 92 47
| Ullensaker kommune |